Donnerstag, 12. November 2015

Ist die Flüchtlingskrise ein Ausnahmezustand?


Der aktuelle Ansturm von Flüchtlingen auf Deutschland ist ohne Zweifel historisch beispiellos. Vergleiche mit früheren Völkerwanderungen tragen schon deswegen nicht, weil es damals noch keine modernen Nationalstaaten mit festen Staatsgebieten und den dazugehörigen Grenzen gab. Die aktuelle Situation stellt für alle Betroffenen einen Notstand dar. Häufig wurde auch von einem Ausnahmezustand gesprochen. Mit dem Begriff des Ausnahmezustands ist bis heue ein Name untrennbar verbunden: Carl Schmitt. Schmitt war ein Verfassungsrechtler, der in der Zeit von 1933 bis 1945 eine zweifelhafte Karriere im nationalsozialistischen Deutschland gemacht hat. Trotzdem besitzen viele seiner Überlegungen zu Politik und Staat auch heute noch eine gewisse Relevanz. Selbst einige linke Theoretiker greifen Schmitts Überlegungen auf. Sofern von einem Ausnahmezustand die Rede ist, kann man inzwischen darauf warten, dass sein Name fällt [1]. Ich nutze daher die Gelegenheit und prüfe im Folgenden, ob es sich bei der Flüchtlingskrise um einen Ausnahmezustand im Schmitt’schen Sinne handelt.


Souveränität als politische Autonomie

Das berühmteste Schmitt-Zitat ist das Folgende, welches man zunächst als eine Definition des Soveränitätsbegriffs verstehen kann:

»Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet.«
(Schmitt 2015 [1922], S. 13)

Souveränität bezeichnet in diesem Zitat die Fähigkeit eine Entscheidung zu treffen. In diesem Sinne entspricht Souveränität dem, was ich als Autonomie bezeichne. Autonom ist, wer zwischen selbst geschaffenen Alternativen entscheiden kann. In diesem Punkt konvergiert der Autonomiebegriff mit dem Freiheitsbegriff. Entscheiden kann man sich nur zwischen mindestens zwei Alternativen. Freiheit hat man nur im Rahmen dieser Alternativen. Die Alternativen begrenzen die Entscheidungsfreiheit. Freiheit ohne Grenzen ist letztlich undenkbar, denn ohne Alternativen ist keine Entscheidung möglich. 

Absolute bzw. grenzenlose Freiheit ist daher nur ein naives Verständnis von Freiheit, weil es verkennt, wovon sich Freiheit unterscheidet und dass Freiheit ohne ihr Gegenteil nicht bestimmbar ist. Trotzdem wird in öffentlichen Diskussionen immer wieder mit diesem naiven Verständnis von Freiheit argumentiert, was die Verbreitung eines leeren Freiheitsbegriffs fördert. Diejenigen, die diese absolute Vorstellung von Freiheit für plausibel halten, werden durch diese Vorstellung entscheidungs- und handlungsunfähig. Daraus resultiert, nebenbei bemerkt, die häufig beklagte Überforderungserfahrung (vgl. Ehrenberg 2008 [1998]).

Ebenso wenig kann man von Souveränität bzw. Autonomie sprechen, wenn nur eine Option zur Verfügung steht. Dann kann man sich zwar immer noch zwischen der Ausführung oder der Unterlassung entscheiden, trotzdem ist eine Alternative wie keine Alternative. Wenn die scheinbare Alternativlosigkeit als Vorwand benutzt wird, um sich nicht mit den Vorschlägen der politischen Konkurrenz auseinandersetzen zu müssen, dann machen Politiker, die, wie Frau Merkel, ihre Vorschläge als alternativlos darstellen keinen souveränen Eindruck. Wenn die eigenen Vorschläge so überzeugend sind, stellt sich die Frage, warum man auf diese Weise einer Diskussion über sie aus dem Weg geht? Weil diese Legitimationsstrategie versucht, die Notwendigkeit der eigenen Vorschläge durch das Ignorieren der anderen zu legitimieren und umzusetzen, hat sie bereits etwas Diktatorisches.


Ausnahmezustand und Normalzustand

Sofern staatsrechtlich argumentiert wird, handelt es sich bei Souveränität um staatliche Autonomie. Die Alternativen zwischen denen sich der Entscheider, wer immer das im Einzelfall sein mag, zu entscheiden hat, sind der Ausnahmezustand und ein wie immer gearteter Normalzustand. Um die Frage zu beantworten, was der Normalzustand ist, soll zunächst geklärt werden, was Schmitt als Ausnahmezustand beschreibt. Wichtig ist dafür die Feststellung, nicht jede Notsituation ist ein Ausnahmezustand (vgl. Schmitt 2015 [1922], S. 13). Bestimmte Notfälle treten regelmäßig auf und mit der Zeit haben sich entsprechende Verfahren institutionalisiert, mit denen der Notfall behoben wird. Das gilt nicht nur für Notfälle, sondern für jedes wiederkehrende Problem. Insofern stellt sich die Frage, ob es in solchen Fällen überhaupt berechtigt ist, von Notfällen zu sprechen. Not meint in diesen Fällen, zum Beispiel einem medizinischen Notfall, lediglich nötig im Sinne von dringend. Auch staatsrechtlich dringende Probleme sind in diesem Sinne noch keine Notfälle, wenn es bereits rechtliche Regelungen für diese Fälle gibt.

Wie gut oder schlecht die Regelungen geeignet sind das Problem zu lösen ist eine andere Frage. Wichtig ist zunächst nur die Feststellung, dass bei wiederkehrenden Problemen eine Normalisierung der Not stattgefunden hat. Für die Betroffenen sind es immer noch Notfälle, für die Helfer oder Entscheider dagegen nicht. Ausnahmen bilden dann lediglich solche Fälle, für die es keine Regelungen oder Verfahren zur Lösung gibt. In der Politik wäre dies nur der Fall, wenn die staatliche Ordnung bedroht ist und sie nur aufrechterhalten werden kann, wenn zu Mitteln zurückgegriffen werden muss, die durch die geltende Verfassung nicht mehr legitimiert sind. Offen bleibt allerdings, wie eine Bedrohung aussieht, die derartige Maßnahmen rechtfertigen. Das bedeutet, wenn über den Ausnahmezustand entschieden wird, dann wird darüber entschieden die Verfassung außer Kraft zu setzen. Dazu noch einmal Schmitt:

»Der Ausnahmefall, der in der geltenden Rechtsordnung nicht umschriebene Fall, kann höchstens als Fall äußerster Not, Gefährdung der Existenz des Staates oder dergleichen bezeichnet, nicht aber tatbestandsmäßig umschrieben werden.«
(Schmitt 2015 [1922], S. 13/14)

Geht man davon aus, dass die Verfassung den politischen Handlungsmöglichkeiten Beschränkungen auferlegt, dann werden diese Beschränkungen mit der Entscheidung, den Ausnahmezustand zu verhängen, aufgehoben. Mit dieser Entscheidung wird der politischen Willkür Tür und Tor geöffnet. Vor allem linke Beobachter wittern bei der Rede vom Ausnahmezustand bereits die Morgenröte des Politischen in der postdemokratischen Gesellschaft. Das mag sein. Verbindet man den Ausnahmezustand mit politischer Willkür ist es bei genauerer Betrachtung vor allem die Morgenröte für Autokraten. Denn die müssen sich im Ausnahmezustand nicht mehr an irgendeine lästige Verfassung halten, die ihnen vorher möglicherweise die Hände gebunden hatte. Der Ausnahmezustand wäre dann nur ein weiterer Schritt in Richtung Postdemokratie und kein Schritt zur Wiederherstellung demokratischer Verhältnisse.

Beschreibt man den Ausnahmezustand als politische Willkürherrschaft, dann bedeutet dies im Umkehrschluss, dass im politischen Normalzustand keine politische Willkür herrscht, weil die staatlichen Entscheidungen an die Verfassung gebunden sind. Im Anschluss daran stellt sich die Frage, welcher Fall es heute überhaupt rechtfertigen würde, den Ausnahmezustand zu verhängen? Bei dem Begehren in ein bestimmtes Staatsgebiet einreisen zu dürfen, um sich dort dauerhaft nieder zu lassen oder um politischen Schutz zu suchen, ist kein solcher Problemfall. Dabei handelt es sich um ein wiederkehrendes Problem, für das längst juristisch Verfahren bereit stehen.


Politische Versäumnisse

Im Hinblick auf die extrem laxe Abschiebepraxis in Deutschland muss man allerdings feststellen, dass Gesetze allein nicht helfen. Sie müssen auch durchgesetzt werden. Dies kann im Extremfall bis hin zur Anwendung von Gewalt gehen. Ein weit verbreiteter Irrtum ist der Glaube, dass die Anwendung von Gewalt immer gegen die grundgesetzlich verankerte Menschenwürde verstößt und somit zu unterlassen sei. Ich nenne diesen Glauben die Illusion der Unpolitischen. Es entspricht nicht der Rechtslage, dass es dem Staat vollständig untersagt sei Gewalt anzuwenden. Mithin ergibt sich erst aus dem Drohpotential Macht im politischen Sinne (vgl. Luhmann 2003 [1975]). Mit dem Recht wird die legitime und illegitime Gewaltanwendung geregelt. Dies wird bei der Diskussion darüber, wie man politisch mit dem Flüchtlingsansturm umgehen soll, häufig vergessen. Im schlimmsten Fall kann ein Staat durchaus Gewalt einsetzen, um die illegale Einreise zu unterbinden. Auch wenn Politiker häufig vor den negativen Folgen der massenmedialen Berichterstattung über solche Maßnahmen zurückschrecken, heißt das jedoch nicht, dass sie rechtlich nicht gestattet wären. Vielmehr zeigt sich in dem Zögern die Schwäche vieler Politiker, weil sich aus der massenmedialen Berichterstattung plötzlich Einflussmöglichkeiten auf die Politik ergeben.

Darüber hinaus haben sich die deutschen Politiker über Jahrzehnte Illusionen darüber gemacht, wie attraktiv bzw. unattraktiv Deutschland für Einwanderer ist. Dies hat dazu geführt, dass keine Notwendigkeit gesehen wurde, das Asyl- und das Einwanderungsrecht zu überarbeiten und den über die Jahre aufgelaufenen Problemen anzupassen. Es fehlten Reglungen zu sicheren Herkunftsstaaten und zum Umgang mit fehlenden Pässen. Darüber hinaus war der Zeitraum von der Antragstellung bis zur Entscheidung über den Antrag schon vor dem Flüchtlingsansturm viel zu lang. Diese Untätigkeit rächt sich nun aufgrund der bloßen Anzahl der Flüchtlinge. Als der Ansturm schließlich einsetze, stieg die Anzahl der Anträge in noch nie dagewesene Ausmaße und es ist wenig überraschend, dass die Mitarbeiter des Bundesministeriums für Migration und Flüchtlinge mit der Bearbeitung der Anträge nicht hinterherkommen. Die bisherigen Verfahren waren für diese Größenordnung einfach nicht ausgelegt. In Kombination mit der fehlenden Bereitschaft bestehendes Recht gegebenenfalls auch mit drastischen Mitteln, wie einem Zaun, durchzusetzen, ist eine historisch beispiellose Situation eingetreten. Diese Situation ist aber noch kein Problem, bei dem es berechtigt wäre, von einem Ausnahmezustand zu sprechen, denn es gab Verfahren zur Problembewältigung. Diese Situation ist lediglich das Ergebnis von politischen Fehleinschätzungen und Unterlassungen in der Vergangenheit.

Mithin fiel die Entscheidung, die Flüchtlinge aus Ungarn über Österreich nach Deutschland zu holen, unter Missachtung aller bestehenden Gesetze – nationale und europäische. Mit dieser Entscheidung wurde zugleich unausgesprochen die Entscheidung über den Ausnahmezustand gefällt. Wie ist es sonst zu verstehen, das geltende Gesetze nicht angewendet werden? Paradoxerweise musste dafür ausgerechnet die Verfassung bzw. das Grundgesetz mit dem Verweis auf die Menschenwürde herhalten, um diese Entscheidung zu begründen. Kurioserweise wurde die Verfassung aber nicht außer Kraft gesetzt, damit die regierenden Politiker zu verfassungswidrigen Gewaltmaßnahmen greifen können. Vielmehr wurde die Verfassung außer Kraft gesetzt, um Gewaltmaßnahmen, die durch die Verfassung durchaus legitimiert waren, nicht anwenden zu müssen – und dies aus Furcht vor der negativen Publicity.

Seitdem wird das Grundgesetz zur Bewältigung der Flüchtlingskrise ignoriert nur um irgendwelche vermeintlichen Werte des Grundgesetzes aufrecht zu erhalten. Obwohl offiziell noch so getan wird, als würde die Politik auf der Grundlage der Verfassung handeln, tut sie es faktisch nicht mehr. Praktisch wird das unterlassen, was dem Gesetz nach geboten wäre, und das getan, was dem Gesetz nach gar nicht möglich sein dürfte. Souverän ist das nicht. Es zeugt stattdessen von der Konzeptlosigkeit der Kanzlerin. Gesetze sind dazu da die Erwartbarkeit politischer Entscheidungen sicherzustellen und Willkür auszuschließen. Die deutsche Politik wurde das Opfer ihrer eigenen Entscheidungsunfähigkeit und alles, was jetzt getan wird, um diese Unfähigkeit zu korrigieren, wird im In- und Ausland mit großem Argwohn betrachtet werden. Denn der Vertrauensverlust in die deutsche Politik, der durch das derzeitige Hin und Her entstanden ist, wird über Jahre nicht wieder gut zu machen sein. 


Unsouverän ist, wer die Ausnahmen zulässt

Zu Schmitts Theorie des Ausnahmezustands muss jedoch kritisch angemerkt werden, dass sie einen gravierenden Schwachpunkt hat, wodurch sie der heutigen Situation nur sehr eingeschränkt gerecht wird. Ich habe bereits weiter oben von der Normalisierung ehemaliger Ausnahmezustände gesprochen, im Zuge dessen Bewältigungsverfahren institutionalisiert werden. Man könnte auch einfach von einem Lernprozess sprechen, in dem dieselben Fehler nicht zweimal wiederholt werden. Schmitt geht auf diesen Lernprozess nicht weiter ein. Dieser Normalisierungsprozess sollte eigentlich auch für die Weiterentwicklung der bestehenden Gesetze zu beobachten sein. Gesetze sind wie Mauern, nur mit Lücken darin. Den rechtlichen Lernprozess kann man als Prozess beschreiben, diese Lücken zu schließen. Dies ist schon deswegen notwendig, weil es immer auch Bemühungen geben wird, diese Lücken auszunutzen. Die Möglichkeit den Ausnahmezustand zu verhängen ist eine solche Lücke. Die Möglichkeit über die Aufhebung der Verfassungsgeltung zu entscheiden, sollte daher in keiner Verfassung vorgesehen sein, denn damit würde ein Schlupfloch für ihre eigene Abschaffung angeboten. Die Entscheidung für den Ausnahmezustand wäre unter dieser Voraussetzung selbst ein Akt politischer Willkür und daher auch nicht durch die Verfassung gedeckt. 

Problematisch wird es, wenn Gesetzeslücken, unabhängig davon ob es sich um die Verfassung oder andere Gesetze handelt, vom Gesetzgeber nicht geschlossen werden, mit der Begründung, dass man gegen das entstandene Problem sowieso nichts tun könne. Genau dadurch nehmen die Probleme schließlich ein Ausmaß an, das mit den Mitteln des Gesetzes nicht mehr zu lösen ist. Das bedeutet, politische Entscheidungen sollten heute den Zweck haben, dass es nicht mehr notwendig ist den Ausnahmezustand zu verhängen. Gleichwohl werden Ausnahmezustände eintreten, wenn solche Entscheidungen nicht getroffen werden. Sicherlich können auch bei der Prävention gegen den Ausnahmezustand noch Fehlentscheidungen getroffen werden. Die schlechteste Option für Politiker ist jedoch untätig zu bleiben. Einerseits kann der Ausnahmezustand durch eine politische Entscheidung verhängt werden. Anderseits ist es genauso möglich, dass durch die Unterlassung von Entscheidungen, wie das geltende Recht durchzusetzen oder Gesetzeslücken zu schließen, ebenso der Ausnahmezustand ohne explizite Entscheidung eintreten kannOhne politische Entscheidungen kann ihre Verfassungsmäßigkeit nicht beurteilt werden. 

Leider ist Aussitzen seit Helmut Kohls Kanzlerschaft zur erfolgreichsten Strategie deutscher Politik geworden. Wenn ein Ausnahmezustand auch durch Untätigkeit eintreten kann, dann sind entscheidungsunfähige Politiker, die sich erst dann zu einer Entscheidung durchringen können, wenn der äußere Druck so groß geworden ist, dass ihr massenmedial gepflegtes Image bedroht ist, die weit größere Gefahr für den Rechtsstaat. Angela Merkel hat diese Strategie zur Perfektion getrieben und konnte viele Journalisten und Bürger davon überzeugen, dass diese Strategie der Politikvermeidung Politik sei. Dabei hat sie auf diese Weise nur von ihrer Entscheidungsschwäche abgelenkt, denn sie agierte nicht proaktiv und souverän, sondern reagierte nur auf äußeren Anlässe und stellte ihre Handlungsstrategie als alternativlos dar. Die deutsche Politik ist schon seit Jahren seltsam fremdbestimmt, denn es waren zumeist Ereignisse weit außerhalb der Einflussmöglichkeiten deutscher Politiker, die den Anstoß für gravierende innenpolitische Veränderungen gaben. Man denke nur an die Katastrophe von Fukushima.

Der Flüchtlingsansturm ist ein vergleichbarer Fall. Er war kein Ausnahmezustand. Er war nicht mal ein innenpolitisches Problem. Die Entscheidung der Kanzlerin, die Flüchtlinge von Ungarn nach Deutschland zu holen, hat den Flüchtlingsansturm erst zu einem innenpolitischen Problem gemacht. Damit hat Frau Merkel einen rechtlichen Zustand herbeigeführt, bei dem nicht klar ist, ob die Verfassung noch gilt oder nicht. Diese Frage kann man aktuell mit Ja und Nein beantworten. In diesem Zustand können sich Politiker auf die bestehenden Gesetze berufen oder auch nicht – je nachdem ob es politisch opportun im Sinne kurzfristiger massenmedialer Imagegewinne ist. Das heißt, bereits jetzt herrscht in Deutschland politische Willkür, was man im Sinne Schmitts als Ausnahmezustand bezeichnen kann. Horst Seehofers Drohung mit einer Verfassungsklage gewinnt aus dieser rechtlichen Unklarheit sein Drohpotential. Sollte die Entscheidung des Verfassungsgerichts zugunsten von Seehofer ausfallen, wäre die Politik der Kanzlerin desavouiert. Das wäre der PR-technische als auch der politische Supergau  nicht nur für Merkel. Seehofers Zögern lässt sich daher wohl nur mit parteipolitischer Disziplin erklären.





[1] So zum Beispiel hier.


Literatur
Ehrenberg, Alain (2008 [1998]): Das erschöpfte Selbst. Depression und Gesellschaft in der Gegenwart. Suhrkamp Verlag Frankfurt am Main
Luhmann, Niklas (2003 [1975]): Macht. 3. Auflage Lucius & Lucius Stuttgart
Schmitt, Carl (2015 [1922]): Politische Theologie. Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität. 10. Auflage Duncker & Humblot Berlin

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